人民调解在乡村治理中的作用机制与困境——关于乡村治理中人民调解相关问题的调研报告

喀什大学：项浩霖、伊木热尼江·麦麦提、黄永昕

提要：乡村振兴背景下，在基层村域社会，乡村法律纠纷呈现多元化、复杂化特征，家事纠纷、邻里纠纷、土地纠纷等传统类型仍占主导，同时伴随农村经济发展出现了合同纠纷、借贷纠纷等新型纠纷。人民调解制度植根于中国传统的“无讼”思想和“以和为贵”的价值观念，在《人民调解法》的规范下，解决了传统调解缺乏约束力的问题。同时在党的领导下不断创新发展，实现了法律规范与乡土文化的有机结合。案例村实践证明，通过村人民调解委员会实施的人民调解，能够有效融合“情、理、法”，在村民纠纷解决中具有天然优势，以其特有的功能，将大事化小、小事化了，把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。但调解员大多由干部兼任，专职调解员少，目前面临着调解缺乏专业性、实务培训较少、纠纷类型逐步复杂化等问题，长期发展可能导致调解工作的认同度降低。

关键词：乡村振兴；人民调解；乡村治理；

一、问题的提出

党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系[1]。而乡村组织振兴作为内容之一，核心任务包括推进法治建设，形成充满活力且安定有序的乡村社会治理格局。在村域社会中，乡村法律纠纷作为社会治理的一部分不可忽视。在传统的乡村社会中，民众普遍认为家丑不可外扬，历来有着“无讼”的思想。而近年来，随着农村市场经济发展，土地等资源价值不断提升，资源的有限性导致了利益冲突的加剧，农民这一村域社会内的主体，作为理性经济人，趋利性在资源分配不均时易引发矛盾纠纷。同时，外出务工农民数量也随着经济社会发展而不断增加，人口流动加剧、传统的“熟人社会”形式不断瓦解，乡村从“人情社会”逐渐转向利益导向，伦理约束弱化而利益边界强化，也直接导致了纠纷的增多。需要特别指出，农民法制观念受教育程度影响，相对淡薄，对权利义务理解片面，加上传统的“男尊女卑”风俗影响，常导致婚姻家庭矛盾激化，演变为法律纠纷。

目前我国乡村法律纠纷，正呈现着多元化、复杂化的特征，家事纠纷占比最高。案例村中，婚姻纠纷最多，集中发生于大额经济收入与支出前后，案件常交织亲情、利益和法律问题，依靠单一的诉讼手段可能存在不符情理、不利家庭和睦、成本高、周期长等问题，而我国现行的人民调解制度，是在党的领导下，继承和发扬我国民间调解的历史传统，经历了我国新民主主义革命、社会主义革命与建设的实践，不断完善和发展起来的一项[具有中国特色的、重要的社会主义民主法律制度，能够尊重传统的民间调节习惯并将其作出现代性转化，将礼俗秩序与法律秩序结合起来[2]。

2018年中央一号文件进一步要求“构建乡村治理新体系”，人民调解制度的群众性自治组织性质与乡村自治这一理念相契合，使其在乡村治理中获得了生根发芽的土壤。同时，人民调解作为“枫桥经验”的重要载体，能够将大事化小、小事化了，减少双方当事人的矛盾进一步扩大，演变为法律纠纷，不仅能减少上访，更能有效缓解人民法院案件数量的压力。正是这些因素的综合作用，使得人民调解在乡村治理中的作用，以及后续如何对其进行完善、补强，成为一个值得深入研究的重要问题。

二、文献综述

人民调解作为我国多元纠纷解决体系的核心组成部分，是传承"枫桥经验"、实现基层社会治理现代化的重要法律载体。《人民调解法》经全国人大常委会审议通过，属于国家基本法律范畴，兼具特别程序法属性与社会法特征，与《民事诉讼法》《社区矫正法》等共同构建起基层治理法律体系。其立法宗旨集中体现为三大维度：一是确立人民调解的法律地位，构建诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制，有效分流司法案件压力；二是将"小事不出村、大事不出镇"的基层治理智慧法治化，推动新时代社会治理创新；三是通过低成本、高效率的纠纷化解方式，降低社会治理成本，促进社会和谐稳定，数据显示2022年全国人民调解成功率已达98.7%。

学界普遍认为，人民基层法律调解是在农村地区以法律为核心支撑，由多元主体主导开展的矛盾纠纷预防与化解过程，其核心在于整合村委会、司法所、人民法庭等多方力量，依托法律权威性与社会资源整合能力实现社会关系和谐。该机制并非单纯的法律适用过程，而是融合了乡土人情、道德规范与法律规则的复合型治理活动，体现了“情理法”相统一的乡土治理逻辑。而周梅芳在湘南调查的一起林权群体性纠纷案件中发现，在法院依法判决后，两村村民对同一份判决的认识迥然不同。纠纷双方就争议土地权属各执一词，从不同的角度分析各有道理。从现代法律制度的角度来说，林地理应归拥有林权证的原告所有；但是从传统的角度来说，一直以来活动在该林地上，而且还拥有老祖宗证明的被告也应是该林地的主人[3]。因此，周梅芳学者认识到，在纠纷解决中，尽管法律裁决具有很高的权威性，但并非唯一途径，更不宜视其为最佳方式。当诉讼被看作一种普遍的选择时，其带来的负面效应往往会被弃置，从而忽视多元化纠纷解决机制的价值[3]。而在我国出台的众多乡村纠纷调解政策中，章杉竹认为，乡村法律调解制度为我国乡村法治输出了新的治理力量，一定程度上推动了乡村社会法治化建设[6]；陶非凡在文章中提到，要积极健全人民调解制度体系，发挥“法律明白人”在乡村治理环节中的重要作用[7]；卿红教授认为，我国乡村法律治理制度要坚持多元化治理，坚持党的领导，学习“枫桥经验”的成功案例[8]。

不论是“法律明白人”或是学习“枫桥经验”，又或者是其他的政策与制度，都体现出了法律在慢慢地影响并改造着乡村。包括知法、守法、用法、法律面前人人平等以及法律保护弱势群体的宣传口号都在向乡村社会宣传着法律的优点，不断激发社会个体对于法律的信仰[4]。因此在实践的检验之下，国家法律在乡村环境中存在着不足，其在乡村发挥作用的过程中，不断涌现出了不同的问题，从而赵旭东认为法律惟有成为地方知识一部分以后，才能真正推动法律进入乡村[5]。也即面对法律主动介入乡村个体生活的现实，无法完全实现法治，也需要乡村个体主动去了解和获取法律，并与自身的地方知识进行交互，从而推动法律真正进入乡村[4]。

三、作用机制：基于乡间调查的总结

本文将核心案例选取喀什地区某村，该村位于西部地区，经济发展相较内地村落而言基础薄弱，具有传统的乡土色彩。纠纷较为典型，植根于传统价值体系、人际关系结构与资源分配逻辑。村内日常行政管理由村两委进行，另有高校驻村工作队进行帮扶，人民调解工作开展主要依托于从乡司法所下派到村两委中的两名司法协理员进行。基于案例村村特点，笔者开展了为期2月的田野调查工作（25年暑假7—8月份；25年10月份）。访谈对象为两名司法协理员、一名驻村工作队成员，核心目标是观察人民调解在实际工作中发挥的作用以及人民调解制度的作用机制。

（一）作用机制

该村通过建立“法律顾问＋村干部＋法律明白人＋人民调解员”的人民调解工作机制，从纠纷的预防、产生、处理全过程跟进，将法治思维和法治方法融入了乡村治理全过程。在案例村调解的实际工作过程中，调解地点位于村委会入口处独立的调解室，十分醒目。调解模式主要分为两种，一种为被动解决，村民间产生纠纷，一方或者双方前往村委会进行调解；另一种为主动发生，村两委或其他渠道得知有双方产生了矛盾，将消息通知司法协理员，协理员再联系双方，约定时间地点，进行调解。两种方式通过村一级的调解组织，将绝大多数纠纷化解在基层，主动调解的方式更有效防止了纠纷激烈化，杜绝了“民转刑”的发生。案例村主要发生婚姻家庭矛盾，矛盾的调解发生有两种，一方面是双方主动来到村委会找寻工作人员进行调解；另一方面则从在网格员上门走访或日常与村民聊天访谈的方式得知双方有较大矛盾存在，村两委研判后，电话通知或上门寻问双方当事人是否到调解室进行调解。调解时，通常有调解员、双方当事人、村党支部书记在场，增强调解的公信力与威慑力。上述两种调解方式，实现了“就地解决”，这种机制不仅降低了当事人维权成本，也有效缓解了司法、行政系统的压力，案例村于2025年1月至9月期间，矛盾纠纷全部在人民调解下化解，实现了“0起诉”。

同时，不可忽视的是乡村社会具有血缘、地缘紧密、人情关系复杂的特征，人民调解在依法调解的同时，注重运用地方性知识、村规民约、传统伦理和乡贤威望，实现“情理法”有机统一。这种柔性处理方法既尊重当事人意愿，又避免因诉讼导致人际关系破裂，契合乡村“以和为贵”的文化传统。在调研过程中，案例村的司法协理员在处理纠纷时的调解方式不仅仅是单一运用、解释法律，而是将家长里短的内容，结合双方关系进行情感上的打动，再加入法律的强制、威慑力，使双方达到“握手言和”的目的。特别指出，当双方态度十分恶劣，难以沟通时，他们还会叫来村党支部书记，充分利用这一“大家长”角色在乡村内存在的威望，使得调解继续。

（二）作用成效

这与诉讼、仲裁等程序相比，人民调解制度解决民间纠纷，依法不收取任何费用，直接免除了当事人在纠纷解决过程中的经济负担，尤其对农村居民而言，避免了因诉讼费、律师费等高额成本而放弃维权的情况。另外，程序上无需立案、举证、开庭等复杂司法程序，调解员可在纠纷发生地现场组织调解，大幅缩短周期。因此，这种机制不仅降低了当事人维权经济成本、时间成本，也有效缓解了司法、行政系统的压力，2025年1月至10月期间，案例村的矛盾纠纷全部在人民调解下化解，实现了“0起诉”。

人民调解本质上是群众性自治活动，其运行过程既弘扬社会主义核心价值观，又普及法律知识，同时强化村民自我管理、自我服务、自我监督意识，成为健全乡村治理体系的关键载体。调解的过程，也是村两委、驻村工作队这一农村工作的组织者与实施者与村民相互交流的过程。对工作人员而言，他们在调解过程中不仅能够更加了解村民个人、家庭等基础情况，还能使其在纠纷化解中处于核心位置，既增强了其组织动员能力，也提升了在群众中的公信力和凝聚力。同时，也倒逼其提升依法办事能力，避免“人治”随意性，不断推动村级事务管理走向法治化、规范化。对村民而言，身处在典型的熟人社会中，诉讼往往伤害人情网络。人民调解通过“评事说理”“劝导疏导”等方式，在法律与村规民约、传统道德之间寻求了平衡，促进了邻里和睦。驻村工作队成员接受采访时指出，人民调解有效缓和了矛盾双方的关系，在调解过后，双方在争议问题上基本不再产生意见，从根源解决了问题，不仅解决了个案，更通过定期排查、风险预警、法治宣传等方式，主动防范矛盾升级。其“预防性法治”功能，有效支撑了乡村治理现代化和经济社会高质量发展，案例村基于上述作用的有效发挥，于2021年被当地县级市评为”民族团结进步示范村”。

人民调解已融入“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系。在党的领导下，整合司法所、派出所、村两委、驻村工作队等多方力量，不仅是纠纷化解机制，更是乡村治理体系中的前置性安排，对于建设平安、和谐、法治化乡村具有深远意义。

四、困境：人民调解有效实施面临的困难

在案例村，人民调解工作主要依托于该村配备的两名司法协理员具体开展。司法协理员一般是指在司法行政部门的指导下从事基层司法行政辅助工作的专职编外人员。工作内容主要有四个方面：一是监管社区矫正对象；二是刑释解矫人员的安置与帮教；三是针对基层群众进行普法宣传；四是调解村内矛盾纠纷。从这些具体的工作来看，司法协理员在村内集“调解员、宣传员、咨询员、帮教员、监督员”五重身份于一身。是基层社会治理法治化的“神经末梢”，是打通法律服务群众的“最后一公里”。在案例村实践推进过程中，调解工作的进行面临着时间协调冲突、村民法律知识匮乏、沟通和维权成本高、培训和专业支持不足的一系列实实在在的困难存在。其中专业能力不足的问题比较突出，这一系列困难严重制约了工作的高效开展。

时间协调冲突是司面临的首要难题。在案例村中，大量青壮年劳动力会选择外出务工。这些外出务工的村民，为了增加收入、改善生活，在农闲时节，甚至常年会在市区务工。一旦停止劳动便面临基本生活保障缺失的风险，呈现出“务工则有食，停工则断炊”的脆弱生存状态。而司法协理员作为工作人员，正常工作时间遵循常规行政作息安排，也就是周一至周五的白天上班，周末休息。时间上的错位，使得司法协理员在开展调解时经常陷入“两头难”的困境。需要召集矛盾双方时，村民外出务工，白天难以取得联系，大部分时候只能选择在村民下班之后或者周末进行。其次，村民的法律知识匮乏也增加了司法协理员的工作难度。在普法宣传以及调解矛盾纠纷过程中，司法协理员需要花大量的时间解释法律条文和程序，但是村民的理解能力有限，需要反复讲解，才能勉强听懂。这一困难不仅降低工作效率，更是影响了普法宣传和调解矛盾纠纷的效果。沟通和维权成本高也是一个不可忽视的问题。村民在遇到法律问题时，由于缺乏法律知识和维权意识，多数村民会表现出不知所措，不知道如何寻求帮助。并且大部分村民国家通用语言能力只能满足日常交流需求，无法对法律条文作出快速反应，需要双语法律人才进行帮助。调研过程中，我们得知案例村之前出现过拖欠工资的情况，需要先经过劳动仲裁才可以起诉，村民因为语言交流受限等原因无法快速解决。面对寻找难、费用高等问题部分村民只能望而却步。

真正深入研究调研之后我们发现，在众多困难中，培训与专业能力不足的问题最为突出。基层调解涉及法律、心理、社会等多个领域，对于司法协理员的综合要求较高。然而，目前缺乏系统性、针对性的培训，培训次数偏少，方式较为单一，难以满足司法协理员的实际需求。案例村的司法协理员在遇到复杂困难问题时需要求助乡司法所的援助。在调研过程中我们还发现案例村司法协理员学历背景偏基础，专业支持的匮乏更是让司法协理员在面对复杂法律问题和特殊情况时孤立无援，只能凭借有限的经验和知识去摸索应对，过于依靠道德标准与要求，对于法律内容的诠释少，容易出现失误和疏漏。在案例村，司法协理员作为基层司法服务与乡村治理法治化的关键力量，虽身兼多职、使命重大，却面临重重困境。这些困境相互交织，严重制约了人民调解工作的高效开展，等待采取有效措施加以破解，以充分发挥其在基层治理中的重要作用。

参考文献：

[1]       卢光熙. 乡村振兴财政政策的效应研究[D]. 江西财经大学, 2023.

[2]       本报评论员. 开创人民调解工作新局面[N]. 人民法院报, 2002-09-28 (###).

[3]       周梅芳. 乡村纠纷解决中的法律失灵——湖南柳村林权纠纷的个案研究 [J]. 社会学评论, 2014, 2 (04): 81-88.

[4]       张文峰. 法律在乡村纠纷解决中的困境[D]. 江西财经大学, 2021.

[5]       赵旭东,周恩宇. 国家作为“外人”——一个西南山地民族的认同边界及其纠纷调解过程中的国家角色 [J]. 社会科学, 2013, (03): 63-72.

[6]       章杉竹. 乡村法律顾问制度运行问题研究[D]. 北方民族大学, 2024.

[7]       陶非凡. 新时代“法律明白人”参与农村人民调解制度研究[D]. 中国人民公安大学, 2025.

[8]       卿红. 完善乡村治理预防性法律制度体系的法理思考 [J]. 法制与经济, 2021, 30 (11): 72-75.